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美国基础教育“新”财政
2001-12-21    曾满超、李文利*

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  教育财政关心的问题是教育经费的动员、分配和使用,即经费的来源渠道是什么,各占多大比例,经费使用在什么地方,采用什么方式分配教育经费;其遵循的原则是充足、公平和效率。美国的基础教育经费主要有三个来源渠道:联邦、州和学区。联邦政府仅承担基础教育经费的极少比例,在1997-98学年度约占基础教育经费来源的6.8%。基础教育经费的主要责任在州和学区。从经费来源渠道的比例来看(见表1),20世纪初期到70年代,州政府所承担的责任虽然在连年增长,学区承担的责任在逐年下降,但大于50%的教育经费依然来源于学区。自60年代中期之后,联邦政府承担的责任从百分之四点几提高到百分之八点几。经历了70年代之后,学区承担的教育经费的责任开始从高于50%的比例逐渐降低到占总经费的50%以下,进而渐趋40%;州政府承担的经费比重逐渐超过学区承担的经费比重,在47%、48%和49%左右徘徊。表1中的数据反映出了美国基础教育经费来源变动的总体趋势,但各州由于采用不同的拨款公式,三级政府分担的比重各不相同,并没有一定之规。

  从美国基础教育财政(即中小学财政)的发展历史看,在20世纪的大部分年代里,公平性是教育财政关注的焦点。学区承担的基础教育经费主要来源于其房地产税,因此生均教育经费的差异主要是由于学区房地产价值的差异造成的。基础教育财政的不公平主要体现在:学区的房地产价值越高,其生均教育经费就越高;或房地产价值低的学区(贫困学区)反而抽取较高的用于教育的房地产税率。由于学区负担很大比重的教育经费,这造成了富裕学区中小学的教育资源较丰富,相应地,教育质量也较高。因此从70年代开始,各州不断出现关于基础教育财政的诉讼案。在这些诉讼案中,多是较贫穷学区的学生及其家长,或对贫困学生受教育状况关注的团体或组织,因不满教育资源分布的不均等而提起诉讼。他们认为教育资源分布的不均等,即富裕学区的学生享受较多的教育资源,贫穷学区的学生享受较少的教育资源,严重侵害了贫穷学区学生的公平权利,违反了宪法规定的平等法案。

  自70年代初到80年代末及90年代初,围绕着教育财政公平问题的诉讼案在美国各州层出不穷,最终判决结果也胜负有别。以新泽西州为例,其主要的教育财政公平诉讼案均以被告方胜诉,修改教育拨款方式,增加州一级教育拨款额为结局。而纽约州则不同,在1978年的教育财政公平诉讼案中,被告方被判败诉,纽约州最高法院认为当时的教育拨款方式并没有违反联邦政府或州政府的平等保护法案,也没有迹象表明不符合州宪法中规定的向每一个公立中小学生提供“合理的、基本的教育”的要求。而在90年代,纽约州掀起了新一轮的教育财政诉讼。在充分准备的前提下,1999年被告方从财政充足的角度入手,获得胜诉。纽约州最高法院认为,“合理的、基本的教育”应该提供给学生基本的技能,使其能够成为有生产力的公民,能够作为公民参与到社会生活中,以及有持续的就业竞争能力。纽约州现行的基础教育财政拨款方式被判不合法而必须修改。同时,纽约州最高法院判决认为,州政府必须采取措施为各公立学校提供充足的教育资源,以保证每一个公立中小学校的学生能够获得“合理的、基本的教育”。

  不仅是纽约州,其他各州对教育财政的诉讼从90年代起也开始从财政公平转向财政充足。尽管经历了将近30年的围绕财政公平的诉讼,美国公立中小学校的教育财政公平并没有得到完全的解决。教育财政分配的不公平现象仍然在很大程度和范围内存在着。即使教育财政诉讼案在一定程度上削减了州内的不公平,州间的不公平仍没有改变。

  伴随者教育自身的改革,自90年代起,美国公立中小学教育开始更多地关注教育质量,关注学生的教育成绩标准。对教育效果的关注使得人们将教育投入与其产出、结果联系起来。于是,单纯从投入角度考虑的财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代。人们对教育财政充足的关注从90年代始至今丝毫不亚于对财政公平的关注,并呈有过之而无不及之势。

  教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源,使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准;同时,为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源,使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。由此可以看出,教育财政的充足性与教育的结果(即学生的学业成绩)密切相关。要达到一定水平的产出结果,特定水平的教育投入必须得到保障。因此,如果每一个公立中小学校学生获得足够的教育资源,达到了所要求的学业成绩标准,那么财政投入的公平性也就随着充足资源的获得而达到。如果说,单纯追求财政公平有可能带来低水平的公平的话,那么,连接着教育结果和充分资源的财政充足为公立中小学的学生带来的将是高水平的公平。如果说,财政公平只是局限于教育投入而忽视了教育产出的话,那么,财政充足则将教育投入与产出有机地联系在一起。

  根据伽瑟瑞和柔斯坦的归纳,美国教育财政政策分析者和研究者通常采用三种方法衡量什么是充足的学校教育成本:(1)利用统计分析技术推导,如Reschovsky和Imazeki采用成本函数对德克萨斯州和威斯康星州的“充足”成本进行了测算;(2)利用实验方法,即设计一个可达到某学业标准的典范学区或样板学区,然后估算样板学区的教育成本,设定为基本的“充足”水平。如Goertz等学者对新泽西州“充足”成本水平的测算;(3)专家判断和估算。如Guthrie及其同事作为怀俄明州教育财政的研究者邀请了由州内和州外教育实践工作者组成不同的专家组,根据专家对教育内容的定义和成本估算,对怀俄明州公立中小学的教育财政充足水平进行了成本研究。本文将以美国的基础教育财政充足问题有代表性的几个州为例,回顾这三种不同财政充足水平的度量方法,了解美国现阶段如何满足公立中小学教育财政充足的要求,以期对中国基础教育财政拨款的未来发展有所借鉴和启示。

  德克萨斯州和威斯康星州对教育成本充足水平的估算是利用对成本函数的回归分析得到的。公式(1)是教育成本函数的表达式:…………………(1)。其中表示生均教育支出;代表一组表示学校特征和学生特征的向量,如以考试分数表示的学生学业成绩、高级课程的数目、教师工资、特殊教育学生所占的比重、注册学生数等;代表一组学区社会经济水平向量,如学区居民平均收入水平、税基、税率、家有小孩的居民比例、房屋所有者的比例、老年人比例、拥有大学教育程度者的比例等。代表没有观察到的学区特征等随机变量。

  根据公式(1)表达的教育成本函数,代入有关变量值进行回归分析,即可获得相应的参数值。在其他条件不变的情况下,调整学生学业成绩标准的设定,进而调整参数值,代入方程即可得到对应于某学业成绩标准应达到的生均教育支出数。这一生均教育支出即作为教育经费的充足水平。

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