中国教育

[关键词]农村教育融资

一、基础教育的提供和融资：理论基础

　　教育并非是一种萨缪尔森意义上的纯公共物品（即具有非排他性和非竞争性的物品和服务），而是一种准公共物品（介于纯私人物品和纯公共物品之间，纯私人物品即为既具有排他性又具有竞争性的物品和服务）。正因为它是准公共物品，它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基础教育环节由政府提供（义务教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市场提供（冯兴元，2000)。

　　此外，区分教育产品的提供和生产有助于我们理解如何提高教育供给的质量和效率。从国内外经验和历史经验看，教育产品既可以由公共部门提供（公共提供），也可以由私人部门提供（私人提供），也可以混合提供。而教育产品的生产也是既可以由公共部门生产，也可以由私人部门生产，或者混合生产。1950年代，弗里德曼(Friedman)在其《资本主义与自由》一书和《政府在教育中的作用》一文中，对政府在教育方面的作用也进行了深入的讨论，就已经有了应充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼(Friedman 1955)的结论是，必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理。没有理由一定要求政府作为资金供给方（即提供者）也必须是学校的运行管理方（即生产者），也没有理由一定要求学校的运行管理必须是私立学校。

　　基础教育具有巨大的正外部性：不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益。另外，不提供基础教育则具有巨大的负外部性：可以说，多建造几所学校与少建造几所监狱具有正相关关系。弗里德曼(Friedman 1955)把教育的这种外部性称作为“邻里效应”(neighborhood effects)，亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是他人无法使得该人提供补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法使得他人向他提供补偿”。弗里德曼继而推断，如果要求对每人所接受的教育水平设置一个最低标准并由国家为教育开支，这种要求的合法性可以归因到“邻里效应”。弗里德曼的解决思路是，可推行“教育券(Vouchers)制度”。即：政府可以向家长发放教育券，以此方式要求每一位儿童获得最低水平的教育。如果这些教育券花费在“经过核准的”教育服务上，学校可以从政府那里按规定的每位儿童最大可报销额报销教育券（弗氏的原话是政府“可赎回”这些教育券）。这样，家长可以自由决定送孩子上哪一所“经过核准”的学校，无论该所学校是公立还是私立。这样做的好处是，家长可以用教育券购买最低水平的教育，还可以自愿购买额外的教育服务。政府的作用于是乎仅限于确保这些“经过核准的”学校满足最低的标准，比如最低幅度的共同教育内容等等。

　　教育券制度的雏形之一是二战以后美国政府实行的退役老兵教育计划(Friedman,1955)。据称目前教育券制搞得最为红火的是智利（曲恒昌，2002)。教育券制度为合理分配公共教育资源、克服国家或政府出资公办学校的低效率甚至腐败寻找到了一种有效的办法。教育券为公共物品的提供引进了市场竞争机制，也给予了受教育者选择权，扩大了受教育者的选择空间。

　　基础教育的提供或者融资属于供给方分析的内容。实际上，需要考虑到需求方分析。家庭对基础教育的需求和社会需求和政府需求是不一样的。鉴于基础教育的正外部性较大，社会需求（代表一种“公益”）是100％的学龄儿童均应入学，社会愿意、而且也有能力支付基础教育。个人的需求则不同，鉴于我国农村地区存在着大量的贫困人口，个人对基础教育的需求视个人收入和政府支持而定。在给定政府支持不足条件下，由于并非所有学龄儿童家庭都愿意、而且能够支付基础教育，个人的需求部分属于潜在需求（资金不足），部分属于有效需求。因此个人的需求（有效需求部分）之和低于社会需求。政府需求属于政府愿意、而且能够支付的教育需求。我国的情况是，政府能够支付、但是不愿意支付全部学龄儿童的教育。因此，政府需求低于社会需求[1].至于个人需求和政府需求的关系，则视具体的教育融资体制安排而定。一种体制安排可能是先要求个人提供，在此基础上政府附加提供；另一种安排可能反其道而行之；又有一种可能均有政府提供。不同的安排，对应着不同的个人需求和社会需求。上述分析的隐含前提是教育产品是同质的，如果舍弃此前提，情况更为复杂。

　　从社会需求来看，政府应为每一个学龄儿童提供义务性基础教育，即教育的公共供给应为100％;政府应该满足社会需求，即要求政府需求等于社会需求（其背后的含义是政府既要根据社会的愿望而表示愿意、而且也能够支付教育）。基于这两种规范要求，政府的教育融资体制应该作相应的具体改革。

二、当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识：一种综述

　　根据我国1992年颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，各级人民政府应当努力在20世纪末普及初等义务教育，并在全国大部分地区应当基本普及九年义务教育或者初级中等义务教育。根据我国的教育法、高等教育法、义务教育法和义务教育法实施细则，提供义务教育属于省、地市、县市、乡镇政府的事权，提供高等教育则属于中央和省政府的事权。我国加入WTO 对教育服务的承诺，允许商业化教育的存在，即允许中外合作办学。外资投资中国教育有了制度基础。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，为我国民营资本的进入开放了大门。

　　 2001年9月，浙江省长兴县教育局实施“教育券”制：愿意到民办学校就读的义务教育阶段学生到教育局领一张面额为500元的“教育券”，将公共财政的教育经费平摊于每个学生，手持教育券的学生可以自由选择学校，入学后交给该学校冲抵券面上的金额，政府根据教育券的数字给学校拨款（江南，2003)。长兴县的“教育券”制度创新是财政压力引致的制度变迁。该县过去每年财政对教育的投入近9000万元，但仍不能满足群众对教育的需求（石家庄信息，2002)，这迫使该县政府从制度创新上做文章。制度变迁的附带结果是一些民营企业家开始将巨额民资投入到该县的民办教育事业。由此也再次引起有关中国农村教育投融资体制、投资方式和投资渠道等问题的讨论热潮。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，进一步促发了学界对政府和市场在发展教育事业中的作用的讨论。

　　这些讨论主要涉及以下问题：(1)对作为公共投资的教育投资的投资效率的重新评价；(2)对政府和市场在发展教育中的作用的重新认识；(3)农村教育投资资金的筹集方式及投资方式；(4)农村税费改革对农村义务教育投资的影响，探讨税费改革后农村义务教育投入新机制；(5)贫困地区的农村教育投资模式。

　　当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识可以大致综述如下：

　　（一）农村教育投资在经济发展中的作用显著

　　农村教育投资、技术、基础设施投资并列为农村三大公共投资。樊胜根等人(2002)在研究了贫困地区的公共投资后得出结论认为，教育公共投资的扶贫效果最显著，同时对农业、非农业以及对整个农村经济增长的回报率也很高。在各种公共投资中，在欠发达地区（西部地区）增加教育投资对缩小地区差距的作用最大。钱克明(2002)的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。对减轻农民负担，提高农民收入及降低农产品成本和提高农业的国际竞争力，有着至关重要的作用。

　　增加农村教育投资，改善农村教育，尤其是改善农户户主的教育，不仅会提高农业生产率(Nyuyen and Cheng,1997;Li and Zhang,1998)，而且还增加了农民的非农就业和进城打工的机会(Zhao,1999;Yang,1997;Zhang,Rozelle and Huang,2001)。

　　（二）基础教育是一种准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供

　　多数学者目前认为，我国政府应该承担义务教育的提供。另一些学者强调，基础教育因其消费上的部分排他性和竞争性，是准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供。这些学者建议在我国引入民间资金，动员多种力量办学。但是仍然反对政府以任何保障义务教育理由加重农民的教育负担。从中国古代教育史看，教育甚至可以作为私人物品由私塾提供，这也是教育在消费上的部分排他性和竞争性使然的。对于贫困农户子女的就学，所有学者基本上均认为需要由政府出资加以保障。

　　鉴于个人获得教育服务对于我国具有巨大的正外部性，而不获得教育服务对于我国具有巨大的负外部性，在我国的整个社会共同体中，必须为所有儿童提供义务性基础教育，这基本上是一种共识。学者的观点基于不同的视角，从公共经济学角度看，政府倾向于提供的是一种平均水平的标准教育服务。民间教育机构提供的是一种差别性教育服务。两者是可以结合起来的。无论如何，教育服务必须是至少满足一种统一规定的最低水平的教育服务。