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让有限的教育经费真正用于教育
2001-11-02    邓高平 唐建华 徐光明

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  江西广昌县财务核算中心“教育专柜”运行一年多来,收到良好效果。日前,记者专程到广昌县进行调查,所到之处,教学秩序井然,教师情绪稳定,精神面貌良好。自从2000年9月县政府实行学校财务“零户统管,集中核算”以来,不管是城镇还是广大农村,全县中小学教师都能及时从核算中心“教育专柜”中领到100元左右的“米袋子”(政策性补贴和地方财政补发的28%工资部分),教师岗位津贴能够及时发放,过去教育经费松散型的管理形式彻底改变,教育事业经费被挤占、挪用的现象也已消除,经费支出的计划控制得到强化,财务收支行为全面规范,学校乱收费、乱支滥用行为得到有效制止,办学条件得到明显改善,学校的配套设施建设得到明显加强。“教育专柜”得到广大教师的一致拥护和称赞。

  那么,为什么广昌要把中小学预算外经费统管起来,集中用于发展教育呢?

  ① 困境

  广昌县是国定贫困县,财政收支不平衡。2000年,全县经常性财政收入3215万元,农民人均收入仅为1177元,教育经费支出2309万元,占地方财政安排支出的57.8%,这么一个穷县、小县要办大教育,困难可想而知。

  为此,县委、县政府领导亲自深入乡镇、学校调研,还派出由政府办牵头,财政、审计、教育等部门组成的联合调查组分赴各乡镇、学校调查研究,得出的结论是:一方面乡镇财政收支不平衡,乡镇拖欠教师工资的现象难以缓解;另一方面教育预算外资金使用监管存在漏洞,流失和浪费严重。

  从教育外部环境而言,一是中小学预算外资金及代收费被截留、挤占、挪用,影响了学校的正常教学秩序。记者在采访中了解到,1999年,该县甘竹镇中小学预算外资金(含代收费)被乡镇挪用发放教师工资达22.9万元,至今未返还。由于学校教育经费被挤占、截留、挪用,造成学校出现三角债,教师在工资没有到位的情况下,没有福利,拖欠新华书店课本费又导致学生开学不能及时拿到书,影响学校正常教学秩序。据统计,该县学校预算外经费挪用最多时高达140多万元,拖欠书店课本费最多时达70多万元。二是有关部门对教育的各种检查频繁,多头重复检查,向学校收取费用及部门搭车收费、摊派征订报刊杂志,加重了学校的负担。学校每年要应付有关部门的财务检查多次,有时高达十多次,既耗费学校教师的精力,又增加学校招待费的支出,更有甚者还要订杂志。据统计,有个学期,全县中小学被有关部门收费和罚款14万余元,征订报刊杂志27万余元。

  从教育内部来看,学校内部财务管理不规范,账目不符合要求,资金使用不合理,违规报支和滥发钱物现象也时有发生。有些学校多头开户,甚至私设小钱柜。还有个别学校乱收费。有些学校财务人员不懂会计业务,随意设立项目。个别学校在开学时搭车收费,村完小之间收费也有高有低,这些现象造成了教育经费的流失和浪费,也增加了群众负担。

  面对财政拮据的窘境,该县认为在学校预算外教育经费的管理和使用上大有文章可做。如果把每年1000多万元的教育预算外资金收归县管,作为预算内教育经费的重要补充管好用好,既能促进全县预算外资金的管理,又能充分发挥教育资金的使用效益。

  为此,县委、县政府领导多次召开班子会讨论,决定由分管财贸、教育的副县长召集县财政局和县教委,与刚刚建立起来的县财务核算中心一起,制定出教育预算外资金集中管理意见和实施办法,县委、县政府最终下定决心把预算外教育经费收管起来。

  ② 实施

  2000年8月29日政府决策后,广昌县财政局和县教委迅速下发了《关于印发广昌县教育系统财务集中核算实施办法(试行)的通知》。9月1日,县教委迅速调配6人进入县财务核算中心筹备“教育专柜”,县财政局派出两人具体指导,并与“教育专柜”人员一道到各中小学做好会计交接工作,“教育专柜”同时开始运行。广昌县的“教育专柜”运行操作性强,他们的做法主要是实行了“五集中,五统一”:

  1.财务集中管理,账户统一设置。县教委在县财务核算中心设立“教育专柜”,选派教育系统会计人员,负责全县各校的财务监督和会计核算。各乡镇教办、初中、县属学校只设一名报账员,不设会计岗位。“教育专柜”在县建行开设统一的“教育事业费专户”,各校原有的银行账户一律取消。各校所有的收入和支出均通过“教育事业费专户”,现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出,往来款项的收付均由“教育专柜”统一办理。“教育专柜”配发各校《资金结算手册》,各校通过《资金结算手册》及时了解资金的收、支、结余情况。

  2.会计集中核算,档案统一保管。各校与教育专柜签订了委托协议,委托“教育专柜”代理学校的财务管理和会计核算,使会计主体与会计人员相分离,保证会计人员监督权的正常行使。学校实行备用金制度,“教育专柜”每次核付乡镇教办、初中、县属学校一定的备用金,用于各校日常开支。报账员负责学校的正常运作经费(备用金)的管理及报账事宜。“教育专柜”负责审核各校原始凭证,登记账簿,编制财务报告等,并且按学校单独核算,单独建账,各校经费仍归各校计划使用,各中小学校法人代表仍是本校财务管理第一责任人。各校的会计档案则由“教育专柜”负责编目、立卷、归档。

  3.人编集中审核,银行统一代发。各校要经过有关部门审定编制和工资标准。财政核拨后,“教育专柜”按时核拨至代发银行,代发银行分解到个人工资账户。县直学校全额银行代发。乡镇负担部分由财政所拨入教师工资专户。“教育专柜”核拨工资只代扣法定的医疗保险、住房公积金等,其余项目一律不予代扣,制止了乱扣工资的行为。

  4.收费集中缴存教育专户,支出统一按月均衡拨付。每学期开学时,全县各校统一到县预算外资金管理局领用“江西省中小学校收费专用收据”和“行政事业性收费发票”,各校的一切费用严格实行“收支两条线”管理,收取的款项全额缴存县预算外资金管理局教育专户。各校每学期初编制学期收支计划,收支计划坚持支不得大于收,重点保证教学业务开支和人员福利开支,经审定后,县预算外资金管理局于每月5日前将应支付的学校预算外资金按计划进度拨至“教育专柜”,确保各校正常支出的需要。通过收支计划安排,对各项福利费的发放作出明确规定,使之合理化、规范化,其他津贴奖励补助经费全部落实在经过批准的中小学教师聘任制方案中执行,充分体现奖勤罚懒、多劳多得和优教优酬的原则,并使之得到有效保障。“教育专柜”每学期对学校收入票据进行分类核算,杜绝学校坐收坐支和收入不入账的财务违规情况。

  5.资金集中安排,政补统一调拨。各校的政策性补贴和生均公用经费实行县集中统筹,县财政通过集中综合预算调控,根据各校教师和学生数统一计划安排,每月10日将政补拨至“教育专柜”,“教育专柜”及时划拨各乡镇金库教师工资专户,确保教职工每月100元左右的“米袋子”。生均公用经费在学期中途一次性拨至“教育专柜”,确保生均公用经费的足额到位。

  在实行教育财务集中核算、学校财务零户统管过程中,广昌县“教育专柜”坚持把握了三个原则:一是集中使用原则。在贫困县经费有限、教育投入不能适应教育发展需求的前提下,把有限的教育资金集中起来,规范管理,提高教育经费的使用效益。二是统筹使用原则。教育经费必须全部用于教育,防止克扣、挤占、挪用。三是县管校用原则。各校的正常经费全部用于各校。

  经过一年的运行,县财务核算中心“教育专柜”成效显著,备受广大教师和社会的一致好评。

  ③ 效益

  在采访中,记者真正感受到“教育专柜”的巨大影响。100元“米袋子”钱和教师岗位津贴虽然不多,却让教师吃了“定心丸”。所到之处,我们了解到,尽管乡镇教师工资还在拖欠,但广大教师人心稳定,全县没有一个教师因为欠发工资而外出打工,而且困扰教育系统多年难以解决的“三乱”问题迎刃而解。这些效益具体表现在以下几个方面:

  减少了人员,节约了开支。广昌县学校财务独立核算单位原有34个,财务从业人员68人。设立“教育专柜”集中核算后,原财务人员核减41%。选调懂会计业务的人员进“教育专柜”,提高了会计人员的素质,规范了操作行为。

  健全了财务手续,“收支两条线”得到严格落实。学校原先存在着不能按时记账、白条子入账、记账不符合《中小学财务制度》要求的现象,集中核算后,所有的支出发票均要有经手人、验收人、法人签字,因而财务违纪随之消失。由于学校没有账户,县财政预算外资金管理局以票管钱,“教育专柜”以制度约束学校,代收费凭发票到核算中心结算拨付,确保经费正常运行。2000年9月至2001年8月,全县各级各类学校事业收入经财政体内循环拨回的预算外资金达1538.5万元,与去年同期未进教育核算中心的1234.3万元相比,增加了304.2万元,增长24.6%。这表明学校预算外资金统一管理后,“收支两条线”得到严格落实,学校收费得到进一步管理,学校清收欠费积极性得到调动,学校预算外收入明显增长,学校坐收坐支和其他部门截留、挤占、挪用学校预算外资金的现象得到杜绝。

  调整了教育支出结构,非生产性支出得到有效控制。2000年9月至2001年8月,全县各级各类学校事业费支出达2683.1万元,与去年同期相比,增长比例达18%。其中,个人部分增长620.9万元,增长40.9%,较突出的一项是教师实行聘任制津贴及效益工资得到落实。设备购置费、修缮费均较去年有大幅增长,公务费、业务费、招待费和其他费用得到明显控制。教育支出结构比例得到调整,在在职人员经费增长数额较大的同时,学校基础设施建设支出有所增长,非生产性支出得到有效控制。

  提高了宏观调控能力,县教委更有能力有计划地集中财力改善中小学办学条件。“教育专柜”在日常管理过程中,能够掌握各支出学校的每一笔资金的用途及其信息资料,能及时发现问题并采取相应的措施。通过对核算权的控制,把财政监督和管理贯穿于财政预算执行的全过程和学校财务活动的始终,变事后监督为事前管理和全过程的监控,加强了学校经费使用的计划性和预见性,减少了盲目性和随意性。自去年9月教育经费进“中心”以来,中小学经费按使用计划和开支标准列支,减少各执法单位检查费用及学校招待费20余万元。全年节约资金100万元,全县各级各类学校从节约的经费中陆续偿还旧欠50万元,用于校建配套建设的资金50余万元,改善了办学条件,许多学校还添置了教育教学设备。

  避免了乱收费,教师合法收入得到保障。每学期开学初,县教育、财政和物价部门均要制发中小学收费标准,严格要求学校张榜公布,开具财政统一的票据,统一填写《收费明白卡》,收费后3-10天内一定要入账。搭车收费和乱收费现象得到了避免。自乡镇教师的政策性补贴和28%的工资由县统筹下发后,中间环节减少了,滥发福利的行为得到了制止,乱扣工资的款项得到了清理,教师的菜篮子、米袋子等合法收入得到保障。同时,由于教育经费统筹了,学校经费能够及时返还,教育改革工作得到全面推动,教师聘任制得到全面落实,岗位津贴、课时津贴和教学奖得到及时发放。

  杜绝了滥检查,确保了教育事业顺利发展。采访发现,通过集中核算教育经费,教育经费的运行渠道得到疏通,在一定程度上缓解了教育主管部门事权与财权相分离的矛盾,防止了对教育经费的挤占、克扣和挪用,减少了一些单位对学校的重复检查,规范了会计行为,优化了教育内外部环境。

  广昌县教育预算外资金集中起来收归县管,实行“学校财务零户统管,会计集中核算”的成功,对推进全县财务体制改革起到了重大作用,并在全市引起了很大反响。抚州市副市长周琪和市教委领导要求在全市教育系统迅速推广广昌的做法,确保预算外资金全部用于教育。今年3月1日,市委书记罗筱玉、市长刘礼祖在全市教育工作会上高度评价了广昌县的经费管理改革办法,要求各县(区)下大力气管理好预算外资金,维护社会稳定。市教委主任游日辉在报告中指出,广昌教育经费管理的改革举措,对维护教育的稳定意义非常重大,保障了教师的合法权益,必须在全市推广。今年6月,市委副书记、副市长沈运煊再次召集各县(区)有关领导和人员,到广昌县召开会计委派制和财务核算管理会议,使会计委派和核算中心管理办法深入人心。

  ④ 启示

  作为一个国定贫困县,一个山区小县,广昌能够立足本地实际,将预算外教育经费收归县管,从而为教育创造良好外部环境,这种做法是值得肯定的。特别是在当今教育事业迅猛发展,教育需求不断扩大的情况下,办好教育已经成为全国人民的心声,我们没有理由不重视教育、不办好教育。而要办好教育,只有转变观念,解放思想,在确保教育投入“三个增长”的同时,把有限的教育经费用好用足,全部用于发展教育事业,才能使我们的事业兴旺发达。广昌县财务核算中心“教育专柜”运行一年之所以取得这么大的成绩,之所以受到广大教师的热烈欢迎,就因为教育经费县管利大于弊。如果在全国范围内推广广昌县教育系统学校财务零户统管、会计集中核算的做法,并且通过立法的形式确定下来,那么,义务教育阶段的预算外教育经费就能够得到确保,这必将对教育事业的发展起到良好的作用。抚州市教委顾胜和副主任在考察中说:“如果能在预算外教育经费县管的基础上,率先实行教师工资县统筹发放,那就是教育体制改革的一项巨大进步,也是真正全面贯彻落实全国基础教育工作会议精神最好的体现。”我们希望有更多的地区能像广昌一样真正重视教育,关心教育,维护教育,通过实实在在的措施,坚决堵住来自教育内外的乱收费、乱摊派和乱检查,为社会、为教育做一些好事。

【链接一】 广昌县经济教育概况

  广昌县位于江西省东南部,武夷山脉中段。全县面积1612平方公里,辖6镇10乡1场,129个行政村,总人口22.215万。经济以农业为主,主产水稻,盛产通心白莲,素有“中国白莲之乡”的美称。地方工业初步形成了以食品加工为龙头、建筑业为骨干、乡镇企业和私营企业为羽翼的地方工业体系。2000年,全县经常性财政收入3215万元,农民人均收入1177元,教育经费支出2309万元,占地方财政支出的57.8%。

  至2000年,广昌县共有各级各类学校200多所,其中完中2所,职业学校1所,教师进修学校1所,初级中学12所,九年一贯制学校4所,县属小学2所,乡镇中心小学13所,村级完小96所,初级小学教学点98所。在校小学生28430人、初中生11211人、高中生1869人。农村农民文化技术学校142所,参加培训学员5318人次。适龄儿童入学率达100%,在校学生巩固率城镇小学100%、农村小学99.82%、城镇初中99.86%、农村初中97.4%,残疾儿童少年入学率79.3%。17周岁人口初级中等教育完成率农村86.7%、城镇98.1%。全县中小学教师2632人。全县小学、初中校长持证上岗率达100%,农村小学教师学历合格率为93.82%,中学教师学历合格率为92.82%,小学教师学历达专科以上比例为12.96%,初中教师达本科以上的比例为4.78%。

【链接二】 有关教育经费管理的法律法规

  《中国教育改革和发展纲要》:

  各级教育部门和学校必须努力提高教育经费的使用效益。要合理规划教育事业的规模,调整教育结构和布局,避免结构性浪费;要坚持艰苦奋斗、勤俭办学的方针,建立健全财务规章制度,加强财会队伍建设。各级财政和审计部门要加强财务监督和审计,共同把教育经费管好用好。

  《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》:

  县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任,包括统筹管理教育经费,调配和管理中小学校长、教师,指导中小学教育教学工作等。

  《中华人民共和国教育法》:

  各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理,提高教育投资效益。

  《国务院关于基础教育改革与发展的决定》:

  县级人民政府要强化对教师工资的管理,从2001年起,将农村中小学教师工资的管理上收到县,为此,原乡(镇)财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政,并按规定设立“工资资金专户”。财政安排的教师工资性支出,由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准,通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中。

  进一步加强监管和检查,……政府有关部门和学校要进一步加强财务管理,努力提高经费使用效益。

  《中国教育报》2001年11月1日第4版
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