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我国教育管理体制改革的走向及其分析
2001-08-29    谢维和

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  教育管理体制的改革一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。由于教育本身的地位和特点,管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革;而教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题,也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。因此,分析我国近年来教育管理体制改革的走向,从这一角度认识当前教育改革和发展中存在的问题及深化改革的任务,是很有必要的。

  一

  纵观10余年来我国教育管理体制改革的历程,我们不难发现,它基本上是沿着三个走向展开的。

  第一、从高重心向低重心的转移。即通过权限下放,改变过去整个国家的教育活动的管理权都高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门的状况,给予地方政府和学校自身更多的管理权和自主权。其重要手段之一在于,它反映了管理权限在原有体制内从上到下的变化,只是把管理的重心由中央下移到地方各级政府和学校,而并未超出原有体制范围。

  这一走向主要反映在两个方面。其一,地方各级政府对本地方教育活动的管理权限的扩大。过去,无论是学校的建设、专业的设置和学科的调整,还是课程、教材、教学大纲与教学计划的审定,包括各种教育经费的拨付与使用等等,基本上是由中央政府和中央教育行政管理部门集中统一管理,地方政府和教育行政管理部门的管理权限十分有限,更多地只是扮演一个执行者的角色。这一管理模式与当时的计划经济体制是相吻合的,在特定历史时期,它对于较好地利用教育资源,维护教育活动的有序性,也是必要的。但是,这种模式不利于发挥地方办学的积极性,难以适应随着社会发展和分化而出现的不同地区之间的差异;由于信息收集和掌握上的困难,也常常影响管理的效率。为此,在教育管理体制改革中,中央政府明确规定了基础教育管理权属于地方政府所有。除了大政方针和宏观规划由中央决定外,具体政策、计划的制定和实施,以及对学校的领导、管理和检查的权力和责任,都交给地方。《中国教育改革和发展纲要》则更进一步提出“省、自治区、直辖市政府有机决定本地区的学制、年度招生规模、确定教学计划、选用教材和审定省编教材”等等,同时也给予了其对所属各级政府教育管理权限的决定权。其二,是扩大学校,主要是高等学校的办学自主权。在招生、专业与系科的调整、机构的设置、干部的任免、经费的筹措与使用、职称评定、工资分配及国际交流等各方面,高等院校正一步步地朝着在政府宏观管理下,面向社会自主办学的法人实体发展。

  第二、从原有体制内向体制外的转移。即改变过去政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制。

  首先是学校的举办主体由过去体制内的一元化向体制内与体制外相结合的举办主体多元的改革。过去,学校的举办被完全看成是政府的职能和权力。教育作为一项十分重要的社会活动,也完全纳入了中央的计划调控之中,由此形成了政府作为唯一的举办主体的现象。对于有效地贯彻势行社会主义的教育方针和培养目标,无疑给予了体制上的充分保障。但面对日益增长的教育需求,政府在财政上的负担也越来越重,同时也限制了各种社会力量参与办学和发展教育。近年来,各种不同的社会力量办学的兴起,私立学校的涌现,以及与国际上有关组织机构的合作办学等等,反映了教育管理体制改革中举办主体多元的走向,并呈现出逐渐深化和扩大的趋势。

  其次,学校的举办者,管理者和办学者的同一也逐渐走向分离。过去,在政府包揽办学的体制中,学校的举办者、管理者和由政府任命的学校领导基本上都是同一的。政府既举办学校,又管理学校,同时也成为具体的办学者。如今,一方面由于出现了体制外不同的举办主体,而学校也获得了较大的自主权,便带来了三者之间的分离和差异。这有利于更好地动员各种社会资源发展教育,有利于调动办学者的积极性,但它同时也向教育管理提出了挑战,增加了难度。

  第三,教育供给与教育需求之间由基本重合向相对分离的转变。这里所讲的“教育供给”与“教育需求”分别指的是整个社会所提供的各种不同的教育及总的数量,和社会各个层面在上述种类和质量方面对教育的需求。这一走向表现为:社会的教育需求逐渐从完全由政府提供的教育供给的约束和控制中分离出来,并获得了相对的独立性,与此同时,教育供给本身也呈现出多元的状况。这一走向是与改革中整个社会的资源重新配置相联系的。由于在计划经济体制中所有资源都是基本上为中央政府所掌握,地方和个人很难说是具有独立利益的主体,而中央政府又同时是唯一的教育供给的主体,由此必然形成在实质上的教育供给与教育需求的基本重合。通过经济体制的改革和社会主义市场经济体制的不断建立,各个地方、各个部门初步形成了一定的利益主体,有了相应的利益驱动和约束,成为教育需求的现实主体;而劳动人事制度、工资制度、招生及毕业分配制度等改革,也使得教育,尤其是非义务阶段的各种教育,与人们的自身利益有了内在的联系,并促使个人在教育需求上有了更为实际和主动的选择。所有这些,使当前社会的教育需求形成了一种极其复杂,取向多样化,并相对独立于教育供给的状态。另外,尽管中央政府仍然从宏观的角度调控着社会总体的教育需求,并在整个教育需求中占有重要地位,但各地区、各部门乃至于个人的教育需求已日益成为影响教育发展的不可忽视的力量。同时,由于学校举办主体的多元,教育供给上中央政府的单一主体地位也受到挑战,形成了一定的竞争局面。

  总之,上述三个走向基本上是围绕着改变过去教育管理权限高度统一和过度集中的现象而展开的。而招生和考试制度的改革、教育职称职务制度的改革,以及教育经费结构及管理的改革等,则是从不同侧面进一步具体地反映了上述三个走向。

  二

  教育管理体制改革的三个走向,较大程度地促进了我国教育的整体发展,并取得了令人瞩目的成就。

  第一,由于降低了管理重心,使教育活动与各个地区自身的实际情况和发展相结合,从而直接带来了两个好处:首先是调动了地方各级政府和人们发展教育与办学的积极性,形成了教育发展的新的支持机制,扩大和增加了整个社会对教育的投入;其次,教育本身与现实的联系更为紧密,从而使教育获得了更大的社会效益。一方面由于缩短了各种信息流动、反馈和转换中的时间与空间,增加了管理的直接性和决策的针对性,因而在一定程度上降低了教育的管理成本和费用;另一方面,学校的布局、课程的设置、教材的选编,以及教学计划的制定等也可比过去较好地适应本地区要求。

  第二,扩大了高等学校的办学自主权,为高等学校的深化改革创造了一定的条件,在一定程度上调动了广大教职工的积极性,增强了学校主动适应经济和社会发展的能力,促进了高校办学质量、科研水平和办学效益的提高。

  第三,学校举办者的分化,以及管理者与举办者、办学者的相对分离,在一定程度上调动了更多的社会资源参与和支持办学。近年来各种社会力量办学、私立学校的出现,以及非正规和非正式教育的兴起,已成为我国以政府为举办主体的正规学校教育的极大补充,并在一定程度上缓解了政府办学的压力,适应了现代社会中不断扩大的教育需求。与此同时,由于各种社会力量办学本身具有相对的独立性和自主性,它们在办学思想、课程设置、教学上的某些试验和创新,也为我国教育教学的改革和理论研究提供了十分可贵的经验。由此,一种多元的办学格局正在逐步形成。

  第四,教育需求与教育供给的相对分离,也从某些方面促进了教育的改革与发展。因为各个地区和部门作为相对独立的利益主体而形成的各具特色的教育需求,以及个人在利益驱动下的不同选择,都较大程度地提高了整个社会在量、质、类等方面对教育的需求,并逐渐成为影响教育发展的重要力量。近年来大量涌现的各种社会力量办学,尤其是私立学校和各地举办的非学历性高等教育,正是在这种不断膨胀的教育需求的刺激下出现的。而政府在教育上的投资取向与政策行为,也不得不更多地考虑现实教育需求的状况与倾向。同时,这种相对分离还能够较好地为提高办学效益提供可能性。因为它可以在一定程度上改变过去作为行政附属的学校的办学思路和工作逻辑,激发学校的竞争意识,从而使学校更贴近现实和适应本地区社会经济发展的要求。

  有必要指出的是,这种以管理权限的变化为核心的体制改革之所以能取得如此成就,与其社会背景和特征是分不开的,而这也是它与以往教育管理体制改革中曾经有过的“放权”的不同之处。1949年以来,我国在教育管理体制上曾进行过几次较大规模的调整,而这次教育管理体制的改革与过去相比至少有以下几点不同。第一,过去的调整只是单纯管理权限的变化,政府与学校的关系并未改变,仍然是直接的行政管理,不过是换了一个管理机构而已。而这次的改革则是以建立一个政府宏观管理,学校面向社会自主办学的体制为目标,要扩大学校自主权,使学校变成自主办学的法人实体。第二,就政府内部而言,过去的调整都只是在中央统一决策下的管理权限的下放,地方并无独立的决策权,而这次的改革则给予了地方较多的决策权,由此,使地方在办学上具有了更多的自主性和更大的积极性。第三,更为重要的是,过去的权限调整是在中央高度计划统一的经济体制的基础上进行的,地方并无独立的资源基础,所有资源都集中在中央政府手中。这样,地方和学校的权限实际上是没有基础的。而这次的改革则是与经济体制改革同步的,因此权限的获得具有了比较现实的资源基础。也正是由于上述区别,才使得近年来教育管理体制的改革取得了较大的成绩,真正推动了教育的改革与发展。

  三

  教育管理体制的改革尽管极大地促进了我国教育的发展,但也往往因为由于改革产生的分化而引起的各种不和谐与冲突未能得到有效的调整,以及改革过程中的某些不当,而导致一些发展中的问题和矛盾。

  首先,由于教育管理权限的下放和学校自主权的扩大,中央政府关于全国教育改革和发展的整体布局、规模与宏观结构的一系列方针政策与地方政府在发展地方教育、满足局部利益之间的冲突和矛盾,以及教育行政管理部门的宏观调控与学校自身利益的冲突与矛盾,正逐渐成为深化教育管理体制改革的重大课题。一方面,有些地方政府和教育管理部门不顾中央的三令五申,擅自扩大招生规模,提高收费标准:有的则对各项教育经费进行挪用和截流,以致于造成大面积地拖欠教师工资,严重冲击了教育,尤其是基础教育的发展;有的地方只为一时一地的时髦所驱动,在条件并不具备状况下盲目发展高等教育,造成相同或相近学科与专业在同一地区或不同地区之间重复设置,以致于无法产生一定的规模效益,造成资源的浪费,等等。另一方面,有的学校为了克服办学经费,尤其是公用经费的短缺,提高教师工资,改善办学条件,兴起了经商的热潮,导致学校行为的市场化倾向;有的学校则违反政策,滥发文凭;有的中小学则凭借自身的优势,招收“议价生”和“高价生”等,背离了义务教育的基本宗旨。所有这些,都在一定程度上导致了学校办学质量和教育水平的滑坡,涣散了学校的校风和学风。

  其次,由于原有体制外社会力量举办的学校、私立学校等大量涌现,如何使政府办学和非政府办学这两类具有不同资源基础的学校协调起来,并使社会主义的教育方针和各种原则、政策得以全面贯彻,也成为教育管理体制改革中面临的突出问题。特别是在社会转型和教育改革时期,各种规范尚不健全,各种社会力量在办学中常常出现一些违反政策甚至是违法的现象;有的学校为了尽快地收回建校的投资,过高地收取学杂费;有的学校为了吸引更多的生源,作出了与国外“接轨”的允诺;有的学校则追求高档次的生活条件,一流的学习设施和常人无法承担的学杂费,以致于被称为“贵族学校”;还有些学校利用种种机会和可能,变相地侵占公立学校的资源,等等。这些,在一定程度上造成了教育领域中无序现象,影响了社会的稳定。另一方面,各级政府和教育行政管理部门也尚未形成对各种社会力量办学的有效管理,包括缺乏统一的管理机构,缺少适当的制度规范和有效的手段等等。

  最后,由于学校举办主体的多元和各个地区、部门与个人成为相对独立的教育需求的主体,教育供给与教育需求的相对分离也进一步增加了政府对教育宏观调控的难度,在某些层次的人才供需之间,也已经产生了矛盾和不平衡。例如,在1995年大学毕业生的就业分配中,不少地区出现了大专毕业生难以就业,或供大于求的现象。尽管其中原因十分复杂,但很重要的一个因素便是除了正规学校教育培养的大专生之外,各地方、各部门还利用电大、自学考试、职工大学、夜大学和函授教育等多种形式培养了大量的大专层次的学生。由于这些学生大多数是在职学习,因而不会在各个部门出现人才的空缺,造成了大专人才需求减少的状况。又如,出于利益的驱动,不少人在选择专业时趋向于部门个人回报率和收益高的方向,由此造成某些基础理论学科、农林学科等生源短缺,甚至面临萎缩的局面,等等。这种供给与需求之间的矛盾和不平衡常常会导致教育资源的浪费以及社会的不安定。

  显然,上述种种问题的认识与解决已经成为深化教育管理体制改革的重大课题和任务。但必须指出的是,随着社会发展和教育本身在结构性实体要素、功能、资源及各种关系方面的分化,以及由分化引起的冲突,上述种种问题的出现具有一定的必然性。关键在于,我们应该客观地分析这些问题出现的社会环境,确定某些既定的外部因素,找出那些可以通过主观努力和人为因素加以调整和改变的方面,从而逐步完善我国的教育管理体制。

  在造成以上种种问题的诸多复杂原因中,现代社会日益扩大的教育需求和教育经费的不足无疑是一个根本的因素,并构成了我国教育管理体制改革的宏观社会环境和既定的外部因素。但从主观和人为的方面来看,教育管理体制改革中管理职能与方式的调整与更新,教育管理中法律的规范与政策的导向,以及某些教育管理人员的素质与水平等,也是急待解决的问题。在这些因素中,笔者感到,教育管理体制改革在适应经济体制改革中的某些不当也是一个比较突出的问题。质言之,教育管理体制的改革应该而且必须以经济体制改革为基础,适应经济体制改革对教育的要求,但它绝不能简单地模仿经济体制改革的模式。

  四

  比较经济管理体制的改革和教育管理体制的改革,我们可以看到,从管理权限的下放,到管理权限从体制内向体制外的转移;从企业和学校的自主权的扩大,到打破铁饭碗、实行聘任制等等,两者之间的确存在着极大的相似性。从根本上看,这种相似性是由教育与经济之间的关系所决定的。从这个意义上说,我国教育管理体制的改革必须适应经济体制的改革。具体说,则是改变过去政府包揽办学,高度集中统一的管理模式,实行“分级办学,分级管理”,调动地方积极性,鼓励社会各界参与办学,并给予学校一定的自主权,等等。但是,如果我们完全不顾教育活动本身的内在规律与特殊性,把“适应”变成“模仿”,没有某些必要的保留,则很可能产生对教育改革和发展的负面影响。换言之,教育活动本身的某些规律和特点制约了教育管理体制的改革不能完全追求与经济体制改革同样的模式与思路。对此,本文仅就以下两个方面谈一些看法。

  第一,教育管理权限的划分,不能象经济体制改革那样,落实或下放到太低的管理层次。如果我们仔细地分析管理活动中权限划分的基础,便可以发现,任何权限的划分都是与责任和利益联系在一起的,即所谓的“责、权、利”相结合。因此,权限的划分实际上也是与责任和利益的划分联系在一起的。如果我们暂且集中在利益这一层面,则可以认为,任何管理权限的划分也都是和与这些权限相关的利益的相对可分性密切相关的。这里所谓的“利益的相对可分性”,主要指的是某些管理活动的效益相对来说可以分别为参与这些活动的主体所独占,并具有一定的排它性。显然,这种利益的相对可分性的程度越高,权限划分则可以更具体;反之亦然。经济活动的效益与教育活动的效益在相对可分性程度上的差异,应该构成两者在管理体制改革中分权模式的不同基础。从比较可发现,教育活动的效益的相对可分性要比大多数经济活动的效益的相对可分性小。因为教育从总体上看,是一种具体较大公益性的共享资源与服务。尽管个人或具体部门也可以通过教育获得某些直接的回报,但教育发展的社会公共效益要大于个人和具体部门的收益,而且社会是教育投入效益的主要获利者。这种特点主要表现在两个方面,其一,通过教育发展和全民教育水平的提高,可以较大地提高整个民族的素质,优化社会风气和生存环境,改善人际关系,减少整个社会的矛盾与冲突。这样一种社会公共效益是每个人都可以从中获得好处的,同时在自身获益的情况下并不排斥他人也从中收益。所以,经济活动中投入收益的分配原则在教育活动中并不是完全适用的。其二,各级各类教育所培养的人才的流动性。某些地区或部门培养的各种人才常常流向其他地区或部门,尤其是在基础教育中,优秀的学生总是通过上大学而离开了本地区。高等教育与职业技术教育,包括企业职工教育中也都存在类似现象。因此,出资办教育的地区、部门乃至于个人不可能完全独自地享用由此所产生的各项综合效益,而不直接出资办教育,或出资少的那些地区、部门却也可以在一定程度上享受教育发展带来的各项好处。也正是这样一种利益机制的影响,某些地区和部门在缺乏其他约束的情况下,很可能出于某种狭隘的利己主义的考虑,自然而然地减少对本地区和部门教育发展的投资热情与动力,降低教育的投入,而力求获得其他地区发展教育所产生的公共效益。这些都会直接带来教育经费的减少,产生一系列连锁性的消极影响。

  从另一个角度分析,教育作为一种具有较大公益性的共享资源与服务,由于它更多地是为整个社会服务的,因而其服务的面越宽,对象越多,其效益也越大。同时要想切实地提高教育的规模效益,应该强调某种共同责任,注重责任和权限的相对集中。

  另外,教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动,它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现,使人们获得适合自身发展的机会,缩小差别,调节社会冲突。显然,教育的这一功能从一般意义而言,应该以社会收入的再分配作为其基础和依据,因而也必须以一定程度的宏观调控的权力机构为依托才可能实现。

  但是,在我国的某些农村和落后地区,基础教育的管理权限下放到了乡这一农村基层的行政组织之上。由于基础教育的特点以及乡作为一个利益相对独立的区域本身的内在约束,多级行政管理者很难真正形成在利益机制驱动下的对教育的责任与关心,从而使包括农村教育经费附加的征收在内的教育经费的投入与管理,教师的工资与待遇等在一定程度上失去了有效的管理制度的保障。1994年国家教委针对这一问题,在某些地区把教育管理权限回收到县级政府的措施,也反映了这一点。

  第二,虽然我们要给予学校一定的自主权,增强其活力,但绝不可把作为基础教育的中小学当作完全独立自主的社会微观基础。社会主义市场经济的建立,要求社会中的大多数经济部门和企业成为独立自主、自负盈亏的实体,其根据在于它们作为物质生产和经营单位,在目标、运行机制及利益上具有较大的独立性;其目的在于使市场中的等价交换成为可能,使价值规律得以实现。由此,通过市场的调节,使资源按效益最大化的原则得到配置。相反,作为承担国家义务教育任务的中小学,其目标和运行机制都是由国家所规定的。它并非是经营性单位,并不参加市场中的交换活动,也不直接或完全地受价值规律和市场调节的作用。更重要的是,它并不是以经济效益的最大化为原则,而是力求实现社会效益、包括人才培养和教育公平的最大化。也正是由于作为基础教育的中小学具有这些特点,因而在《中共中央关于教育体制改革的决定》中所指出的“统得过死”,主要是针对高等学校。所以,在给予学校办学自主权的教育管理体制改革中,不能把中小学也作为完全独立自主的单位,更不应把它们推向市场,通过市场交换独立地承担起自主办学的责任。否则,它至少会带来两个极大的弊端。其一,学校行为的畸变。也就是说,学校不是把教育人、培养人,不断提高办学质量和教育水平作为其目的,而是不得不为维持学校的生存,提高教师的待遇等奔波、操劳,以致于使创收成为学校的头等大事。其二,作为基础教育的中小学之间的差距越来越大,重点学校与落后学校在各方面的反差日益明显。于是,义务教育的公正和平等得不到保证,本应是缩小和抑制社会差距与不平等的义务教育,反而在一定程度上促进了社会差距和不平等。在这种情况下,义务教育的各项措施,如“就近入学”等也不能得以实现。由此,根本违背了义务教育的宗旨。近年来基础教育中学校行为的市场化倾向,以及各种违反教育规律的现象,都在一定程度上与此有关。

  总之,国家应该对义务教育承担起必要的责任,从而保证义务教育的真正落实。虽然国家教育经费不足,允许学校通过校办产业等形式筹集教育经费,但决不可让学校完全承担起创收的责任。尽管政府要改变包揽办学的状况,允许社会力量办学和私立学校的存在;尽管在义务教育中现实存在着差距,但教育改革的取向决不能是默认这些差距,或扩大它们,而必须通过宏观调控,增加投入等方式尽量缩小这些差距。所以,中小学的办学自主权,以及与此相关的责任等,应该是有限的,它们不能成为独立的“法人”。

  综上所述,我们可以看到,教育管理体制改革在理论和实践上都不能简单地模仿和沿袭经济体制的改革,而必须在“适应”的同时考虑教育活动本身的规律和特点。但是,必须进一步认识到的是,影响教育管理体制改革和权限划分的因素是多方面的,如整个社会的资源的配置与分布状况,以及社会各个地区、部门发展的均衡状态,等等。西方某些发达国家在80年代以来的教育管理体制改革中所采取的分权措施,以及由此所取得的成效,在一定程度上是以其社会的相对均衡发展等因素为基础的。在我国目前社会转型中地区差距日益扩大的情况下,它们并不能简单地成为我们仿效的对象。

  当然,上述分析并不意味着教育管理体制就必须保持中央高度集中统一的模式。为了更好地提高管理水平和效益,充分调动各级政府和全社会办教育的积极性,教育管理体制中的简政放权是必要的;为了缓解国家教育经费的不足,给予学校一定的自主权,多渠道地筹集教育经费也是必需的。问题在于其范围和限度,而这些正是有待进一步研究和实践的课题。

  主要参考资料:

  1.《教育改革重要文献选编》,人民教育出版社,1986年。

  2.《中国教育改革与发展纲要》,1993年。

  3.王绍光:“分权的底线”,《战略与管理》1995年第2期。

  4.曲恒昌:“市场经济与我国高教经费筹措的原则与途径”,《北京师范大学学报》(社科版)1994年第2期。

  5.中国社科院法学所编:《中国经济管理法规文件汇编》。

  6.《建设有中国特色的社会主义教育体系的宏伟纲领》,人民教育出版社,1993年。

  7.“中国教育六大改革”,《人民政协报》1994年6月25日。

  8.梁忠义、饶从满:“市场机制与80年代以来英美基础教育改革”,《东北师范大学学报》(社科版)1995年第3期。

  教育研究199510

  (本文责任编辑:丁东)

  
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