中国教育

　　（摘自中国高等教育学会组编《改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究》）

　　1978年改革开放30年以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国高等教育的体制发生了深刻的变革。涉及到高等教育经费来源与配置方式的高等教育投资体制变革则是整个高等教育体制改革的一个最为关键的组成部分。本部分将对改革开放以来30年我国高等教育投资体制的发展过程进行梳理，总结在发展过程中取得的成就与经验，分析发展过程中遇到的问题与挑战，最后提出发展与完善我国高等教育投资体制的一些看法。

　　高等教育投资体制的发展与变革

　　一、政府投资责任的变革

　　高教投资体制的首要改革为确立各级政府的高等教育财政关系问题。明确各级政府在举办及投资高等教育中的责任和作用。

　　中国高等教育投资体制改革是中央和地方对高教资源控制和责任不断博弈、妥协和让渡的过程。虽然国家财政在“放”与“收”、“集中”与“分散”之间屡经周折,包括八十年代财政改革的“放”和九十年代以分税制改革为代表的“收”，但高等教育投资责任的变革趋势似乎一直是在“放”和“分散”的，整个改革过程中所贯穿着的是中央对办学和投资责任的不断下放。这在很大程度上激发了地方政府投资高等教育的积极性，增加了地方政府对高等教育的投资责任，并最终为高等教育事业的发展提供了更多的资源。

　　二、政府拨款模式的变革

　　高等教育投资体制改革中政府投资作用的变化不仅体现在各级政府的责任和权力的划分、投资的数量和结构等方面，而且也体现在对高等教育拨款方式的转变上。1986年以前，政府对高等学校的事业费是按照“基数加发展”的模式拨付的，即以各校前一年度所得的事业经费份额为基数，考虑当年各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的事业经费分配额度。这种经费预算分配方式由于简明、易行，能简化决策程度，所以易于配合政府对高等院校的集中财政管理。但是，由于它是将以往的支出结果作为依据，而不是基于合理的成本分析之上，所以对高等院校的经费支出模式和成本行为影响很小，不利于校正先前不当的开支行为。

　　在政府拨款模式转变为“综合定额加专项补助”以后，特别是九十年代以后，中央政府开启了一些大型的高等教育专项资金项目。1991年年底 “211”工程方案（即在21世纪重点办好100所高校和一批重点学科）上报国务院并着手实施，至1995年国务院正式批准中央财政“九五”期间设立“211”工程专项资金。这不光被认为是在高等教育界开启了政府目标管理方式之先河，而且也是“综合定额”之外政府加大对高校，特别是重点高校专项投入的重要标志性事件。继此之后，一些重大的专项资助陆续启动，例如1997年中央政府拿出一大笔专项资金用于高校改善青年教师住房；1998年开启的985项目等等，表明政府对高校投入的专项资金力度不断强化。

　　三、成本补偿制度的确立与发展

　　1993年2月中共中央国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》是90年代教育改革和发展的纲领性文件，其中正式宣布将“收取非义务教育阶段学生学杂费”作为多渠道筹措教育经费的投资体制，使得高等教育投资体制改革向前迈出了一大步。1994年，国家在37所高校实行招生并轨改革试点。1997年，全国高校并轨完成，实行所有新生都缴费上学的制度。至此，高等教育成本私人补偿成为中国高等教育投资的一个重要部分。

　　在实行成本补偿，收取学费的同时，为了确保贫困家庭的子女不因经济原因而被排除在高等教育系统之外，我国的学生资助体系也是经历了一个建立与逐步完善的过程，形成了以“奖、助、贷、勤、减、补”为主要内容的资助体系 ，以保证向弱势群体提供必要的教育资助。

　　四、高校自筹性资金

　　鼓励高等院校通过自身优势自筹资金，从而拓展经费来源是八十年代至九十年代高等教育投资体制改革的又一重要内容。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定高等学校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹资金等等。1993年《中国教育改革和发展纲要》则更加明确地将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教育经费筹措的主要措施。

　　五、民办高校的投资体制

　　从民办高校的投资体制上看，其办学经费主要依靠学费收入，其余不足部分则依赖银行和个人贷款或母体企业和股市上的经费支持。政府对民办高校实行直接减免税政策，一些学校在土地使用上获得了地方政府的优惠价格，或者辅助贷款的扶持政策。随着体制改革的深入，民办高等教育以市场机制进行资源配置为主要手段，无论在规模、层次、结构，还是学校建设上都发生了巨大变化，初步实现了对国家包办为特征的高等教育的体制改革和制度创新，对于穷国办大教育的不堪重负的国家财政是一个有效的缓解。民办高等教育的发展是高等教育体制改革与创新的重要成果。

　　六、高等学校内部财务管理

　　中国高等教育投资体制改革的内容既有国家高等教育宏观投资体制的改革，也有在院校层面上实施的财务管理体制改革。1980年以前，高等院校的经费均由国家财政统一计划拨款，学校在年终决算后须将全部结余款项交回国家财政。这导致高等学校不仅缺乏经费使用方面的自主权，也缺乏提高经费使用效益的积极性，在一定程度上造成了高等教育经费使用不当，降低了学校的办学效益。1980年财政部召开全国文教行政财务会议，强调全面推行“预算包干，结余留用”的办法，即由各个高等院校按照国家下达的年度预算包干使用，年终结余全部留归学校结转下年度支配。这项改革的目的在于赋予高等院校在资金使用上的自主权，形成促进学校提高经费使用效益的激励机制，使得学校能够把提高办学效益同其自身利益有机地结合起来。与此相适应的高等学校内部财务管理也朝着“分级包干”的财政体制改革的总目标发展。为了谋求新的支持高等教育发展的经费来源，简政放权，扩大学校的办学自主权。

　　到90年代后期，这种以简政放权，扩大高校自主权的改革方向发生了变化。1998年底全国财政工作会议上正式提出的新的公共财政改革，它包括部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革等，对高校的财务管理和运作发生了重要影响。2001年底, 国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革, 进一步加强财政管理意见的通知》, 以综合预算编制为出发点, 以预算外资金管理为重点,以强调收支脱钩为中心, 以国库管理制度改革为保障, 明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。2002年财政部进一步加大和深化了“收支两条线”管理工作。对中央部门区分不同情况, 分别采取将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法。为了规范政府和事业单位的采购行为, 加强财政支出管理,2003年政府采购制度全面实施。可以说与90年代的改革相比，90年代末财政改革对于高等院校内部财务管理的影响完全是不同的。在大大增强了中央财政部门对高校财务管理的直接控制的同时，高等院校在内部财务管理方面的自治和自主权限受到了明显的限制。